Poniżej treść pisma , które Stowarzyszenie Przyjazne Lotniska wystosowało w związku z pytaniami prawnymi skierowanymi przez Sąd Apelacyjny w Warszawie i Sąd Okręgowy w Warszawie do Sądu Najwyższego odnoszących się do bardzo istotnych kwestii związanych z dochodzeniem odszkodowań w związku z utworzeniem OOU

 

Kraków, dnia 07.04.2016 r.

Stowarzyszenie Przyjazne Lotniska

31-039 Kraków, ul. Józefa Dietla 50 lok. 12

KRS: 0000547043

 

 

Sąd Najwyższy w Warszawie

Izba Cywilna

Pl. Krasińskich 2/4/6

 

00 – 951 Warszawa

sygn. akt: III CZP 114/15 (termin rozprawy 21.04.2016r.)

 

OŚWIADCZENIE PRZYJACIELA SĄDU (AMICUS CURIAE)

Niniejszym, działając w imieniu i na rzecz Stowarzyszenia Przyjazne Lotniska z siedzibą w Krakowie, wobec wyznaczenia na dzień 21 kwietnia 2016 r., rozprawy celem rozpoznania istotnego zagadnienia prawnego, powstałego na tle rozpoznawania spraw dotyczących odszkodowań związanych z utworzeniem Obszaru Ograniczonego Użytkowania dla Portu Lotniczego im. F. Chopina w Warszawie, na podstawie art. 63 kpc Stowarzyszenia Przyjazne Lotniska, realizując swoje statutowe cele, do których należy m.in. asystowanie lokalnym społecznościom zlokalizowanym w sąsiedztwie lotnisk, lądowisk i portów lotniczych na terenie całej Polski w dialogu prowadzonym z podmiotami zarządzającymi infrastrukturą lotniczą, pragnie przedstawić pogląd na rozpoznawane przez Sąd Najwyższy zagadnienie.

Problem prawny, który będzie przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego nie dotyczy tylko i wyłącznie stanu faktycznego, na tle którego się wywiązał, nie dotyczy tylko Obszaru Ograniczonego Użytkowania dla Portu Lotniczego im. F. Chopina w Warszawie, lecz jest wspólnym problemem mieszkańców obszarów ograniczonego użytkowania wokół wielu lotnisk w Polsce. Z tego też względu

wnosimy o rozważenie przez Sąd Najwyższy skierowanie pytania prawnego w sprawie III CZP 114/15 do rozstrzygnięcia przez powiększony skład Sądu Najwyższego.

I.

Na wstępie nadmienić można, że korzystanie z uprawnienia przewidzianego przez przepis art. 63 kpc jest w szczególności celowe i konieczne w sprawach o precedensowym i skomplikowanym charakterze, których rozstrzygnięcie może rzutować na sytuację prawną wielu osób (tak: P Grzegorczyk w: Kodeks Postępowania Cywilnego Komentarz pod red: T. Erecińskiego Warszawa 2012, s. 314), a z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Rozstrzygniecie przedstawionego Sądowi Najwyższemu zagadnienia prawnego rzutować może na uprawnienia setek tysięcy mieszkańców Obszarów Ograniczonego Użytkowania w całym kraju.

Analizowane zagadnienie jest zatem istotne, a zarazem szczególnie skomplikowane w orzecznictwie, na co zresztą wskazuje skierowanie tak przez Sąd Apelacyjny w Warszawie w sprawie I ACa 1424/14 (obecnie III CZP 7/16), jak i przez Sąd Okręgowy w Warszawie w sprawie XXIII Ga 1776/14 (obecnie III CZP 114/15) pytań prawnych do Sądu Najwyższego. Wyrazem szczególnego skomplikowania jest również fakt istnienia wyraźnej dychotomii pomiędzy orzecznictwem administracyjnym i powszechnym. A zatem, dokonana przez Sąd Najwyższy ocena prawna w sprawie niniejszej ma szansę wyjaśnić rozbieżności prawne powstałe na skutek różnych wykładni istoty instytucji obszaru ograniczonego użytkowania, zasad jego tworzenia i konsekwencji z tego wynikających. Nie może być bowiem tak, aby dane normy prawne w części kraju były przestrzegane, a w innych rejonach traktowane jako takie, które „się nie przyjęły”. Niedopuszczalne jest również, aby ta sama instytucja obszaru ograniczonego użytkowania funkcjonowała w sposób odmienny w różnych rejonach Polski, a z taką sytuacją mamy do czynienia obecnie.

Wystarczy powołać przykład dwóch innych portów lotniczych, w Poznaniu-Krzesinach i w Katowicach-Pyrzowicach, w których również wystąpił tożsamy, jak w przypadku Portu Lotniczego im. F. Chopina w Warszawie, problem. Różnica, co do dalszego postępowania jest jednak diametralna.

W przypadku lotniska wojskowego Poznań-Krzesiny schemat działania wyglądał następująco:

  1. W dniu 6 października 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie (sygn. akt II OSK 548/09) w którym orzekł, że rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego nr 40/07 z dnia 31 grudnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Poznań – Krzesiny w Poznaniu utraciło moc obowiązującą z dniem 15 listopada 2008 r. w związku ze zmianą treści art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

  2. Organy administracji są związane orzeczeniem NSA, w związku z tym uznają, że nie ma OOU i brak jest jakichkolwiek ograniczeń z niego wynikających;

  3. Przystąpiono do tworzenia nowego OOU.

W Katowicach-Pyrzowicach zdarzenia przedstawiają się podobnie:

  1. Postanowieniem z dnia 23 marca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 2032/09 stwierdził, że obszar ograniczonego użytkowania utworzony uchwałą Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 27 sierpnia 2008 r., nr III/27/3/2008 nie obowiązuje;

  2. Organy administracji jako związane orzeczeniem NSA, uznawały że nie ma OOU i brak jest jakichkolwiek ograniczeń z niego wynikających;

  3. Przystąpiono do tworzenia nowego OOU;

  4. Uchwałą nr IV/53/12/2014 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 25 sierpnia 2014 r. utworzono obszar ograniczonego użytkowania dla Międzynarodowego Portu Lotniczego Katowice w Pyrzowicach.

  5. Podstawą zgłoszenia roszczeń jest Uchwała nr IV/53/12/2014 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 25 sierpnia 2014 r, a termin, o którym mowa w art. 129.ust. 4 p.o.ś., biegnie od dnia 15 września 2014 roku.

Tymczasem w Warszawie:

  1. Postanowieniem z dnia 29 września 2009 roku w sprawie II OSK 445/09 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął w sposób wiążący dla wszystkich organów administracji, że Rozporządzenie nr 50 Wojewody Mazowieckiego tworzące obszar ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. F. Chopina w Warszawie nie obowiązuje od dnia 15 listopada 2008 roku;

  2. Organy i sądownictwo administracyjne zastosowały się do wiążącego je orzeczenia NSA, w związku z tym wobec braku jakichkolwiek ograniczeń na terenie objętym wadliwym aktem tworzącym OOU wydawały pozwolenia na budowę i decyzje o warunkach zabudowy; sądy powszechne oddalały powództwa oparte na Rozporządzeniu nr 50 wskazując na jego nieobowiązywanie;

  3. Wobec orzeczenia NSA i jednoczesnej konieczności istnienia OOU, uchwałą nr 76/11 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 20 czerwca 2011 roku utworzono OOU dla Portu Lotniczego im. F. Chopina w Warszawie;

  4. Część sądów powszechnych w sprawach o odszkodowania nie uznaje orzeczenia NSA, twierdząc, że Rozporządzenie nr 50 nie utraciło mocy prawnej.

Czy zatem w naszym kraju mamy Polskę poznańską, Polskę katowicką i Polskę warszawską? Czy mamy różne porządki prawne i różne zasady obowiązywania aktów prawa miejscowego? Odpowiedź na te fundamentalne pytania powinna być punktem wyjścia dla rozważań Sądu Najwyższego.

II.

Instytucja obszaru ograniczonego użytkowania jest uregulowana w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2013.1232 j.t. ze zm.) i jest tworem kreującym uprawnienia i ograniczenia o charakterze administracyjnym, a jednocześnie ingerującym (uszczuplającym) prawa o charakterze ściśle cywilnym (w tym prawo własności). Powstanie obszaru ograniczonego użytkowania wywołuje skutki zarówno w sferze prawa administracyjnego jak i cywilnego. W przypadku przedsięwzięcia, jakim jest port lotniczy utworzenie OOU kreuje dla jego zarządcy tytuł prawny do korzystania ze środowiska, daje administracyjną podstawę funkcjonowania, a jednocześnie chroni interesy portu lotniczego w strefie cywilnej eliminując ewentualne powództwa o zaniechanie immisji (art. 222 § 2 k.c.) i przyznając mu prawo do przekraczania powszechnie obowiązujących norm hałasu. Dla właścicieli nieruchomości, które znalazły się w OOU skutki również obejmują dwie sfery:

– w zakresie prawa administracyjnego ograniczona zostaje np. możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy czy pozwolenia na budowę;

– w zakresie prawa cywilnego uszczuplone zostaje prawo własności poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości konieczności znoszenia ponadnormatywnych immisji hałasu bez możliwości żądania ich zaniechania.

Wszystkie te skutki występują nie wcześniej, lecz dopiero z momentem utworzenia Obszaru Ograniczonego Użytkowania. Jednocześnie, dopiero utworzenie OOU skutkuje powstaniem roszczeń z art. 129 ust. 1 – 2 p.o.ś. Roszczenia te nie przysługują właścicielowi nieruchomości w przypadku braku istnienia OOU, nawet w sytuacji kiedy ograniczenia istniały przed utworzeniem OOU. To bowiem utworzenie Obszaru Ograniczonego Użytkowania stanowi podstawę powstania i możliwości dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych przez stronę powodową.

Jednocześnie, wskazać należy, że aby doszło do spadku wartości nieruchomości, ograniczenie musi mieć charakter trwały, tak można wnioskować w oparciu o treść wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 września 2011 r., II CSK 681/10:

Szkoda w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości występuje wtedy, gdy ma charakter trwały i nieodwracalny. Nie można mówić o takiej szkodzie wówczas, gdy właścicielowi nieruchomości przysługuje roszczenie negatoryjne umożliwiające przywrócenie stanu zgodnego z prawem” (ww. orzeczenie należy per analogiam do istoty OOU odniósł m.in. Sąd Apelacyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 5 czerwca 2013 r., I ACa 384/13).

Jak tymczasem można rozważać, że Rozporządzenie nr 50 Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 sierpnia 2007 roku jest podstawą do dochodzenia naprawienia szkody na podstawie art. 129 p.o.ś., skoro ograniczenia w nim wskazane nie nabrały charakteru trwałego i nieodwracalnego? Postanowieniem z dnia 29 września 2009 roku w sprawie II OSK 445/09 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął w sposób wiążący dla wszystkich organów administracji, że Rozporządzenie nr 50 Wojewody Mazowieckiego przestało obowiązywać z dniem 15 listopada 2008 roku. Tym samym, wszystkie organy administracji związane były stanowiskiem NSA a w konsekwencji uznawały, że:

– Obszar Ograniczonego Użytkowania dla Portu Lotniczego im. F. Chopina nie istnieje;

– nie istnieją również ograniczenia, które przewidywało Rozporządzenie nr 50;

– każdemu, kto spełni powszechnie obowiązujące warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy lub pozwolenia na budowę, należy wydać decyzję w tym przedmiocie, gdyż nie obowiązują zakazy zabudowy, które wprowadzało Rozporządzenie nr 50.

Mając zatem na uwadze, że przesłanką roszczeń z art. 129 p.o.ś. jest istnienie ograniczeń, to w przypadku powyższym, wszyscy mieszkańcy strefy M OOU z 2007 roku nie mieli podstawy dla swoich roszczeń, gdyż z punktu widzenia prawa administracyjnego, nie napotykali żadnych ograniczeń i przeszkód w budowie, rozbudowie czy zmianie funkcji budynku na mieszkalną. Każdy właściwy organ administracji, respektując orzeczenie NSA, wydałby im bowiem stosowną decyzję lub pozwolenie, a w przypadku odmowy – obywatel z pewnością wygrałby z organem przez sądem administracyjnym. Przykłady takich orzeczeń powołane zostały przez stronę powodową i znajdują się w materiale dowodowym, w oparciu o który rozstrzygać będzie Sąd Najwyższy.

III.

Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych było jednolite i konsekwentne. Nie przeczy temu nawet wielokrotnie powoływany wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2009 r., IV SA/Wa 2569/07, z którego uzasadnienia wynika, że jeśli przyjąć, iż Rozporządzenie nr 50 nie utraciło mocy z dniem 15.11.2008 roku, to skutek taki nastąpi po wydaniu nowych przepisów wykonawczych do ustawy dnia 3 października 2008 r. (o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko) precyzujących przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Nastąpiło to zatem z dniem 15.11.2010 roku, czego oczywiście Sąd orzekający ponad rok wcześniej, nie mógł precyzyjnie określić.

Za jednolitym stanowiskiem NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych podążyły również sądy powszechne, które oddalały powództwa wywiedzione w oparciu o Rozporządzenie nr 50 powołując się na jego nieobowiązywanie stwierdzone postanowieniem NSA z dnia 29 września 2009 roku w sprawie II OSK 445/09. Nie było zatem żadnej sprzeczności pomiędzy orzecznictwem administracyjnym a cywilnym. Nie było przy tym wątpliwości, że wobec treści art. 184 Konstytucji i nadania NSA uprawienia badania legalności aktów prawa miejscowego, jak i wobec treści art. 170 i 153 ppsa stanowisko NSA wywarło powszechne, spójne, jednolite i niekwestionowane przekonanie co do utraty mocy obowiązującej przez akty prawa miejscowego tworzące OOU wydane przed 1 stycznia 2008 r.

Dopiero obecnie, pozwane Przedsiębiorstwo Państwowe Porty Lotnicze lansuje tezę, której podzielenie doprowadziłoby do kuriozalnego stanu, w którym doszłoby do rozdzielenia skutków administracyjnych i cywilnych wprowadzenia Obszaru Ograniczonego Użytkowania na dwa akty prawne. Skoro bowiem dla mieszkańców strefy M OOU z 2007 roku w związku z orzeczeniem NSA żadne ograniczenia administracyjne nie obowiązywały (związane orzeczeniem organy miały obowiązek wydawania pozwoleń na budowę czy warunków zabudowy wbrew zakazowi wskazanemu w Rozporządzeniu nr 50), to należałoby uznać, że dla tych osób ograniczenia administracyjne przywrócone zostały dopiero Uchwałą Sejmiku Województwa Mazowieckiego nr 76/11 z dnia 20 czerwca 2011 roku. To bowiem, że ograniczenia administracyjne nie istniały jako wynik związania orzeczeniem NSA, nie może być dzisiaj w żaden sposób zmienione przez rozstrzygnięcia sądów powszechnych. Ingerowałoby to w prawa nabyte osób, które wystąpiły np. o warunki zabudowy i podważałby ostateczne decyzje administracyjne np. o pozwoleniu na budowę). Podzielenie poglądu pozwanego w niniejszej sprawie burzyłoby zatem cały ład prawny i stałoby w sprzeczności z fundamentalnymi zasadami porządku prawnego.

Odmienne traktowanie kwestii obowiązywania Rozporządzenia nr 50 na gruncie prawa administracyjnego (nie obowiązuje) i prawa cywilnego (nie utraciło mocy prawnej) prowadzi do wypaczenia instytucji OOU i pogwałcenia praw setek tysięcy obywateli. Czy przyjmując poglądy pozwanego Sąd Najwyższy jest w stanie stwierdzić, że podstawą do dochodzenia odszkodowania na podstawie jednego przepisu (art. 129 p.o.ś.) są dwa akty prawne – za ograniczenia stricte administracyjne jest to Uchwała 76/11 (bo ta w świetle prawa administracyjnego tworzy OOU i kreuje ograniczenia), a w pozostałym zakresie podstawą roszczeń jest Rozporządzenie nr 50 (które w ocenie pozwanego, a za nim także sądów powszechnych nie utraciło mocy prawnej)?

IV.

Nie można zgodzić się również z argumentami, że Uchwała nr 76/11 stanowi kontynuację Rozporządzenia nr 50, a tym samym OOU z 2011 roku, kontynuację OOU z 2007 roku. Twierdzenie to jest gołosłowne i pozostaje w sprzeczności z szeregiem wydawanych przez wiele różnych organów dokumentów jednoznacznie wskazujących, że genezą przystąpienia do tworzenia OOU w 2011 roku było właśnie nieobowiązywanie Rozporządzenia nr 50. Dokumenty te zostały Sądowi Najwyższemu przedłożone przez stronę powodową, a pozwany nie poparł swoich twierdzeń żadnym dowodem. Konstrukcji kontynuacji przeczą również przepisy prawa, które nie przewidują dwukrotnego tworzenia OOU dla tego samego przedsięwzięcia i ścisłe określają sytuacje, w których można dokonać zmiany OOU – w przypadku obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. F. Chopina w Warszawie, żadna z przesłanek zmiany OOU nie wystąpiła. Zasady prawidłowej legislacji i zaufania obywateli do państwa stoją w sprzeczności z tak pojmowaną wykładnią rozszerzająca granicy pomiędzy „zmianą” a „utworzeniem”. Zakładać należy, że prawodawca pojęciami „utworzenia” i „zmiany” posługuje się w sposób konsekwentny, biegły i nie budzący wątpliwości, czego dowodem jest chociażby przykład OOU dla lotniska Poznań – Krzesiny, który był „zmieniany”, co znalazło wyraz w treści aktu prawa miejscowego – Rozporządzenie Nr 40/07 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 grudnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Poznań – Krzesiny w Poznaniu. Brak jest zatem podstaw aby Uchwalę Sejmiku Województwa Mazowieckiego nr 76/11, zarówno w tytule jak i w swojej treści, mówiącą o „utworzeniu Obszaru Ograniczonego Użytkowania” traktować, na równi z aktem, którego autor wyraźnie zaznaczył, ze jest aktem „zmieniającym”. Trudno również uznać, że racjonalny uchwałodawca podejmowałby ryzyko kontynuacji aktu prawa miejscowego, co do którego organ uprawniony do jego kontroli, tj. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że akt ten nie obowiązuje. Nawet bowiem „zmiana” czegoś, co uznane zostało za nieobowiązujące, nie przywróci mu bytu prawnego. W polskim systemie prawa brak jest również przesłanek do przyjęcia automatycznej „kontynuacji” aktów prawa miejscowego, w szczególności o charakterze konstytutywnym, jakim z pewnością jest akt prawa miejscowego tworzący OOU.

V.

Podsumowując, wskazać należy, że przez Sądem Najwyższym w niniejszej sprawie (jak również w sprawie III CZP 7/16) stoi niebagatelne zadanie dokonania naprawy porządku prawnego. Skutek dualizmu pomiędzy orzecznictwem sądowoadministracyjnym a powszechnym i waga powstałych problemów dla setek tysięcy mieszkańców OOU, nie tylko w Warszawie, ale przy lotniskach w całym kraju, wymagają, aby zagadnienia prawne poddane zostały szczególnie wnikliwej analizie, w szczególności w kontekście zasad państwa prawa. Rozstrzygniecie niniejszej sprawy to przede wszystkim wykładnia istoty obszaru ograniczonego użytkowania, zasad techniki prawodawczej, racjonalności ustawodawcy i uchwałodawcy, czy zastosowania w praktyce konstytucyjnych praw ochrony życia i zdrowia obywateli oraz poszanowania własności. Zagadnienie wymaga pogłębionej analizy, zarówno w aspekcie historycznym, systemowym, ale i ratio legis przepisów o tworzeniu obszarów ograniczonego użytkowania i związanej z tym odpowiedzialności odszkodowawczej. Mieszkańcy obszarów ograniczonego użytkowania, wspierające ich stowarzyszenia, a ostatecznie każdy obywatel bacznie obserwować będą w jakie stanowisko względem ich konstytucyjnych praw zajmie Sad Najwyższy. W naszej ocenie rozstrzygniecie w niniejszej sprawie na długie lata może podbudować, albo całkowicie pogrążyć zaufanie obywateli do państwa, ale w szczególności do wymiaru sprawiedliwości.