Stanowisko Amicus Curiae OOU

Sygn. akt. III CZP 27/24

Istotą ustanowienia OOU jest zalegalizowanie potencjalnego przekraczania przez pozwanego norm jakości środowiska w tym obszarze, czemu powodowie nie mogą przeciwdziałać, co automatycznie wiąże się z ograniczeniem przez nich korzystania z nieruchomości będącej ich własnością (art. 174 ust. 3 PrOchrŚrod). – wyrok Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z dnia 9 września 2021 r. I CSKP 112/21.

Stowarzyszenie Przyjazne Lotniska skupia i reprezentuje drobnych właścicieli nieruchomości położnych w sąsiedztwie lotniska w Balicach. Jesteśmy zrzeszeniem sąsiadów finansowanym wyłącznie z własnych składek. W zakresie celów statutowych Stowarzyszenie zajmuje się ochroną środowiska, poprzez strzeżenie zasady zrównoważonego rozwoju w realizacji przedsięwzięć infrastrukturalnych związanych z rozbudową i eksploatacją portów lotniczych na terenie Polski. Stowarzyszenie uczestniczy w konsultacjach społecznych przy tworzeniu infrastruktury, prowadzi poradnictwo prawne dla poszkodowanych zanieczyszczeniem środowiskowym, przedstawia stanowiska organom administracji odpowiedzialnym za projekty infrastrukturalne, zagospodarowanie przestrzeni, ochronę środowiska. Uczestniczy w procedurach administracyjnych związanych z realizacją inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego. Prowadzi portal internetowy poświęcony zagadnieniom prawa ochrony środowiska i działalności lotnisk: przyjaznelotniska.pl. W najbliższych latach planowana jest rozbudowa Portu Lotniczego im. Jana Pawła II w Balicach. Ma powstać nowa droga startowa, o kierunku innym niż dotychczasowa. Spowoduje, to że ruch lotniczy skierowany zostanie nad teren zabudowy mieszkaniowej i obejmie ok. 2000 nieruchomości, których mieszkańcy nigdy dotąd nie mieli do czynienia z takim zagrożeniem środowiskowym. Nieruchomości mieszkańców powstały na terenach mieszkalnych i wznoszone były w technologiach pozwalających na zachowanie w nich warunków akustycznych w środowisku, gdzie nie występują tak drastyczne przekroczenia norm środowiskowych. Wprowadzenie OOU spowoduje pogorszenie jakości życia mieszkańców ale i deprecjację ich dorobku życiowego. Nieruchomości objęte strefą oddziaływania hałasu z lotniska stracą na wartości i staną się „niesprzedajne”. Dorobek naszego życia zmarnieje z uwagi na rozwój ekonomiczny przedsiębiorstwa, które nie jest w stanie funkcjonować bez naruszania norm środowiskowych. Stanie się tak bez względu na to, czy wprowadzone zostaną jakiekolwiek obostrzenia o charakterze planistycznym. Po prostu grunty w strefie zagrożonej zanieczyszczeniem przestają być atrakcyjne. Dlatego zdecydowanie sprzeciwiamy się utrzymaniu wykładni sądowej art. 129 ust. 2 p.o.ś., zgodnie z którą akt o utworzeniu OOU jest wyłącznie aktem planistycznym i nie powoduje odpowiedzialności odszkodowawczej lotniska, jeśli nie zostaną w nim przewidziane szczególne ograniczenie planistyczne. W poniższym piśmie wskazujemy na rzadko
dostrzeganą w orzecznictwie sądów regulację p.o.ś., której interpretacja, prowadzona zgodnie z prostymi regułami wykładni językowej, prowadzi do wniosku, że konieczność znoszenia ponadnormatywnego hałasu w OOU nie jest ograniczeniem będącym wynikiem nieuprawnionej interpretacji przepisów, ale wynika z nich wprost. Działając imieniem Stowarzyszenia Przyjazne Lotniska, podnosimy że:

1. Wyłączenie z odpowiedzialności na podstawie art. 129 ust. 2 p.o.ś. obowiązku naprawienia szkody za przekroczenie standardów jakości środowiska sprawi, że ochrona właścicieli nieruchomości objętych OOU będzie iluzoryczna. OOU za pomocą nakazów i zakazów nie wskazuje, że ograniczeniem w korzystaniu z nieruchomości jest przekroczenie standardów jakości środowiska naturalnego, albowiem to wynika z samej istoty OOU.

2. Pamiętać trzeba, że obowiązek poszanowania środowiska naturalnego ciąży jednako na wszystkich podmiotach działających w terenie RP – art. 86 Konstytucji RP. Wyjątkiem od tej zasady jest instytucja OOU.

3. OOU tworzy się wokół zakładów szkodliwych dla środowiska, jeśli stan techniki nie pozwala ograniczyć zanieczyszczenia do terenu samego zakładu – art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś. Warunkiem utworzenia OOU jest wystąpienia nie dającego się ograniczyć zanieczyszczenia poza terenem zakładu. Dlatego OOU powstają w Polsce najczęściej wokół lotnisk. Jednak OOU powstają również wokół składowisk odpadów, kompostowni, tras kolejowych lub drogowych. Jedyną zatem przesłanką warunkująca utworzenie OOU – a więc i powstanie roszczeń powodów opartych o art. 129 ust. 2 p.o.ś. – jest wystąpienia
zanieczyszczenia środowiska poza terenem zakładu, którego działalność jest uciążliwa dla sąsiadów, gdyż generuje immisje.

4. W następstwie utworzenia OOU zakład zanieczyszczający środowisko zostaje zwolniony z obowiązku dochowania norm środowiskowych na terenie OOU. Jeżeli w związku z eksploatacją drogi, linii kolejowej, linii tramwajowej lub lotniska utworzono obszar ograniczonego użytkowania, eksploatacja nie może spowodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza tym obszarem. – art. 174 ust. 3 p.o.ś. „Obszar ograniczonego użytkowania jest obszarem o szczególnym znaczeniu dla zakładu albo obiektu, utworzonym w drodze aktu prawa miejscowego, na którym ze względu na szczególne okoliczności wyłącza się obowiązywanie powszechnie określonych standardów jakości środowiska” (prof. dr hab. B. Rakoczy „Obszar ograniczonego użytkowania w prawie polskim” Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w Poznaniu” s. 18). Teren OOU jest wyjęty spod reżimu ochrony środowiskowej właściwego dla całej RP.

5. Ochrona środowiska jest realizowana poprzez określenie standardów jakości środowiska (art. 82 ust. 1 p.o.ś.). Standardy jakości środowiska są wyrażane jako poziomy substancji lub energii (art. 82 ust. 2 p.o.ś.). Przekroczenie poziomu określonego w standardzie jest zanieczyszczeniem (art. 3 ust. 4 i 49 p.o.ś.). Jeżeli jednak utworzono OOU, to określony prawem standard nie obowiązuje na obszarze OOU, co stwierdza art. 174 ust. 3 p.o.ś. Jeżeli w związku z eksploatacją drogi, linii kolejowej, linii tramwajowej lub lotniska utworzono obszar ograniczonego użytkowania, eksploatacja nie może spowodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza tym obszarem.

6. A contrario: wewnątrz OOU można powodować przekroczenia standardów jakości środowiska. Oznaczenie granic OOU jest zaś obowiązkiem prawodawcy lokalnego – art. 135a p.o.ś.

7. Ratio legis takiego rozwiązania zasadza się na umożliwieniu funkcjonowania zakładom, które co prawda zanieczyszczają środowisko ale są publicznie użyteczne. Takie przedsiębiorstwa są beneficjentem tej regulacji, bowiem umożliwia ona im funkcjonowanie na poziomie, który dla innych podmiotów jest niedopuszczalny z uwagi na wymogi ochrony środowiska. Aby bowiem zapobiec skutkowi w postaci konieczności limitowania rozmiarów działalności zakładów publicznie użytecznych przez ograny administracyjne, ustawodawca wprowadził instytucję OOU.

8. W świetle regulacji art. 174 ust. 1-2 p.o.ś. przed utworzeniem OOU eksploatacja lotniska nie może prowadzić do emisji hałasu ponad standardy prawem określone poza teren portu lotniczego. Taka emisja, o ile nie utworzono OOU, jest nielegalna. Po wejściu w życie OOU, standardy ochrony środowiska na terenie objętym granicami obszaru przestają obowiązywać.

9. Uciążliwość akustyczna ponad poziom dopuszczalny jest ograniczeniem w korzystaniu z nieruchomości w świetle art. 144 k.c. (immisja) i jednocześnie zanieczyszczeniem środowiska w rozumieniu art. 3 ust. 4 i 49 p.o.ś. (emisja). Tym samym wejście w życie OOU i objęcie jego granicami gruntu będącego własnością sąsiada zakładu, powoduje wyjęcie nieruchomości spod parasola ochronnego w postaci obowiązku przestrzegania przez zakazu sformułowanego w art. 174 ust. 1 i 2 p.o.ś. a w konsekwencji zniesienie obowiązywania na terenie nieruchomości norm środowiskowych. W sensie cywilistycznym w dacie wejścia w życie tego aktu prawa lokalnego, prawo własności zostaje okrojone o roszczenie o zaniechanie immisji (art. 144 k.c., art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP),

10. Na terenie niektórych OOU lub ich części ustanawia się również ograniczenia planistyczne (np. zakaz budowy budynków użyteczności publicznej) i nakazy administracyjnoprawne (np. nakaz wbudowania w budynki mieszkalne zabezpieczeń przed zanieczyszczeniem). Nie oznacza to jednak, że OOU jest aktem prawa miejscowego o charakterze planistycznym. Podstawową funkcją OOU jest określenie terenu, jaki nie podlega obowiązkowi przestrzegania norm środowiskowych przez zakłady uciążliwe dla środowiska. Gdyby – jak chcieliby wyraziciele poglądu o wąskim reżimie odpowiedzialności z art. 129 ust. 2 p.o.ś. – funkcja OOU sprowadzał się do nakazów i zakazów planistycznych, to po co ustanawiane są OOU, gdzie żadnych takich zakazów nie ma? Tymczasem takie właśnie OOU funkcjonują wokół wielu zakładów w Polsce (np. tzw żółta strefa dla lotniska Okęcie, czy strefa C dla lotniska w Balicach).

11. Mając na uwadze powyższe słusznie w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Sądów powszechnych utrwalił się pogląd, że szkoda na majątku właścicieli nieruchomości jest wywołana przez zanieczyszczenie środowiska i inne ograniczenia przewidziane w OOU (planistyczne i administracyjnoprawne). SN w wyroku z dnia 25 lutego 2009 r., II CSK 546/08 wskazał: „odpowiedzialność odszkodowawcza obejmuje także szkody, które wynikają z przekroczenia jakości środowiska w zakresie emitowanego hałasu”. W uchwale z dnia 24 lutego 2010 r., III CZP 128/09 Sąd Najwyższy wyjaśnił, że: „w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania pozostaje nie tylko obniżenie wartości nieruchomości, będące następstwem ograniczeń planistycznych (np. dotyczących zabudowy), lecz także obniżenie wartości nieruchomości wynikające z tego, że wskutek wejścia w życie aktu prawnego dochodzi do zawężenia granic własności (art. 140 kc w zw. z art. 144 kc) i tym samym ścieśnienia wyłącznego władztwa właściciela względem nieruchomości położonej na obszarze ograniczonego użytkowania. Inaczej mówiąc, szkodą podlegającą naprawieniu na podstawie art. 129 ust. 2 p.o.ś. jest także obniżenie wartości nieruchomości wynikające z faktu, iż właściciel nieruchomości będzie musiał znosić dopuszczalne na tym obszarze immisje hałasu”. Tak samo w orzeczeniach SN: II CSK 546/08, II CSK 602/09, I CSK 509/11, III CZP 128/09, II CSK 578/12, II CSK 113/16, II CSK 100/16, II CSK 151/16, II  CSK 602/16, II CSK 327/16, II CSK 377/16, II CSK 374/16, II CSK 442/16, II CSK 448/16, II CSK 449/16, II CSK 777/16, II CSK 779/16, II CSK 780/16, II CSK 781/16, II CSK 795/16,  II CSK 681/16, II CSK 682/16, II CSK 881/16, II CSK 865/16, II CSK 866/16, II CSK 882/16, II CSK 5/17, II CSK 13/17, II CSK 18/17, II CSK 39/17, II CSK 49/17, II CSK 50/17, II CSK 51/17, II CSK 58/17, II 59/17, II CSK 60/17, II CSK 61/17, II CSK 62/17, II CSK 33/18, II CSK 34/18.

12. Dlatego prawidłowe jest stanowisko, że: „Skutkiem wejścia w życie uchwały jest bowiem nie tylko konieczność poddania się przewidzianym w niej wprost ograniczeniom, które niekiedy mogą być dla właścicieli nieistotne, ale także konieczność znoszenia immisji przekraczających standard jakości środowiska, którym – w braku OOU – właściciel mógłby się przeciwstawić, jako działaniom bezprawnym. (…) Istotą ustanowienia OOU jest bowiem zalegalizowanie potencjalnego przekraczania przez pozwanego norm jakości środowiska w tym obszarze, czemu powodowie nie mogą przeciwdziałać, co automatycznie wiąże się z ograniczeniem przez nich korzystania z nieruchomości będącej ich własnością (art. 174 ust. 3 PrOchrŚrod).” – wyrok Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z dnia 9 września 2021 r. I CSKP 112/21.

13. Prawidłowe jest również stanowisko: „Określenie granic obszaru, o czym mowa wprost w art. 135 ust. 3a tej ustawy, wypełnia przesłankę wprowadzenia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.” – uchwała Sądu Najwyższego III CZP 56/23 z 12 kwietnia 2024 r.

14. Zaprezentowany pogląd nie wymaga skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych albowiem daje się wyprowadzić z wprost z ustawy a znajduje uzasadnienie w zasadzie, że ryzyko szkód związanych z działalnością uciążliwą dla otoczenia powinien ponosić podmiot, który tę działalność podejmuje dla własnej korzyści (cuius damnum eius periculum). OOU powstają na wniosek podmiotów zainteresowanych, to jest zakładów zanieczyszczających środowisko poza terenem, dla którego dysponują one tytułem prawnym, bowiem w innym przypadku ich działalność jako naruszająca standardy środowiska byłaby nielegalna. Zarazem funkcjonowanie tej instytucji wiąże się z istotnym ograniczeniem praw podmiotowych sąsiadów zakładu, w imię realizowanego celu publicznego.

15. Dlatego pozostawanie w reżimie art. 129 ust. 2 również odszkodowania za następstwa majątkowe konieczności znoszenia immisji jest zgodne z ratio legis ustawy Prawo ochrony środowiska, naczelnymi zasadami tego aktu prawnego wyrażonymi w art. 6 i 7 p.o.ś. ale i z zasadą zrównoważonego rozwoju oznaczoną w art. 5 Konstytucji RP.

16. Mając powyższe na uwadze redukowanie ograniczeń wprowadzonych w OOU do kwestii zakazów planistycznych i nakazów inwestycyjnych jest nieuprawnione