Pismo  Stowarzyszenia Przyjazne Lotniska do Rzecznika Praw Obywatelskich z prośbą o skierowanie wniosku do NSA o podjęcie uchwały w celu wyjaśnienia rozbieżności co do obowiązywania rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego Nr 50 i analogicznie takiego samego wniosku do uchwały Nr II/273/3/2008 Sejmiku Woj. Śląskiego

Szanowny Panie Rzeczniku

Wnosimy o interwencję w postępowaniach związanych z dochodzeniem przez mieszkańców Warszawy i Ożarowic odszkodowań od Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie oraz MPL „Katowice” w Pyrzowicach a w szczególności:

1. skierowanie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie rozbieżności co do obowiązywania Rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego Nr 50 z dnia 7 sierpnia 2007r.

2. skierowanie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie rozbieżności co do obowiązywania uchwały Nr II/273/3/2008 Sejmiku Woj. Śląskiego.

Wskazujemy, że wobec utworzenia na mocy uchwały Nr 76/11 z dnia 20 czerwca 2011 r. Sejmiku Województwa Mazowieckiego Obszaru Ograniczonego Użytkowania (OOU) dla Portu Lotniczego im. F. Chopina w Warszawie kilka tysięcy rodzin narażonych jest na konieczność znoszenia hałasu w wysokości znaczenia odbiegającej od poziomów dopuszczalnych i bezpiecznych dla życia, zdrowia i rozwoju dzieci. Jest to okoliczność, która wprost wynika z dokumentacji środowiskowej tego zakładu. Analogiczne ryzyko dotyczy mieszkańców gminy Ożarowice, Mierzęcice, Siewierz w Woj. Śląskim, gdzie OOU utworzono uchwałą Sejmiku Woj. Śląskiego IV/52/12/2014 z 25 sierpnia 2014 r. wokół portu w Pyrzowicach.

Wskazujemy, że w dniu 22.11.2016 r. Sąd Najwyższy, w składzie 7 sędziów, podjął w sprawie III CZP 62/16 (poprzednio III CZP 7/16) uchwałę, że Rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego Nr 50 z dnia 7 sierpnia 2007 r. (poprzednio tworzące Obszar Ograniczonego Użytkowania) obowiązywało do czasu wejścia w życie uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego Nr 76 z dnia 20 czerwca 2011 r.

Celem wyjaśnienia przypominamy, że w dniu 7 sierpnia 2007 r. Wojewoda Mazowiecki wydał Rozporządzenie Nr 50 z dnia 7 sierpnia 2007 r., które ustanawiało Obszar Ograniczonego Użytkowania (dalej OOU) dla Portu Lotniczego im. F. Chopina w Warszawie. W przypadku ww. Rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego Nr 50 z 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 29 września 2009 r., II OSK 445/09, wskazał, że akt ten nie obowiązuje na skutek zmiany upoważnienia ustawowego (art. 135 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska) i braku przepisów przejściowych (§32 i §33 Zasad techniki prawodawczej). W związku z orzeczeniem NSA w sprawie II OSK 445/09 sądy powszechne oddaliły niemal wszystkie pozwy mieszkańców OOU powołując się na brak ograniczeń – brak obowiązywania Rozporządzenia, zaś organy administracji publicznej wydawały decyzje o warunkach zabudowy na tymże terenie wskazując również na brak obowiązywania Rozporządzenia Nr 50 (związanie orzeczeniem NSA na podstawie art. 153 ppa i art. 170 ppsa). Sam Wojewoda Mazowiecki (prawodawca rzeczonego aktu) wydawał zainteresowanym podmiotom zaświadczenia w trybie przewidzianym przepisami k.p.a. o nie obowiązywaniu rozporządzenia Woj. Maz. Nr 50 z 2007 r. Marszałek Województwa z kolei zobowiązał PP Porty Lotnicze do sporządzenia nowego Przeglądu Ekologicznego celem utworzenia OOU. Rzecznik Praw Obywatelskich zapewnił mieszkańców, że akt ten utracił moc a Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego odmówił podjęcia uchwały w tym przedmiocie, uznając tą kwestię za rozstrzygniętą jednolicie. Obywatel nie mógł więc od władz państwowych czy samorządowych uzyskać innej informacji niż taka, że OOU z 2007 r. nie obowiązuje. Administracja publiczna wraz z Portem Lotniczym im. F. Chopina, który musiał mieć OOU, aby funkcjonować zgodnie z prawem, na skutek orzeczenia NSA w sprawie II OSK 445/09 przystąpiła do utworzenia nowego OOU, co też nastąpiło uchwałą Sejmiku Województwa Mazowieckiego Nr 76 z dnia 20 czerwca 2011 r. (1 stycznia 2008 r. właściwość przeszła z Wojewody na Sejmik).

Analogiczna sytuacja dotyczyła OOU utworzonego wokół portu lotniczego w Pyrzowicach uchwałą Nr II/273/3/2008 Semiku Woj. Śląskiego. NSA bowiem już w 2010 r., orzeczeniem w sprawie II OSK 2032/09, przesądził, że rzeczona uchwała utraciła moc obowiązującą w dacie 15 listopada 2008 r. W konsekwencji tego postanowienia Górnośląskie Towarzystwo Lotnicze S.A. wystąpiło do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z wnioskiem wydanie decyzji środowiskowej a następnie z wnioskiem do Marszałka Woj. Śląskiego o utworzenie OOU. Przeprowadzono pełne postępowanie, w tym konsultacje społeczne, i stwierdzono konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Obszar taki utworzono dopiero uchwałą Sejmiku Woj. Śląskiego IV/52/12/2014 z 25 sierpnia 2014 r. Uchwałę tą wydano wyłącznie dlatego, że nie istniał OOU wokół lotniska Pyrzowice. Uchwała ma charakter prawokształtujący. Mieszkańcy OOU nigdy nie otrzymali żadnej rekompensaty w związku z OOU powstałym na mocy uchwały Nr II/273/3/2008 Semiku Woj. Śląskiego. GTL. S.A. informował, że brak jest podstawy prawnej do rozpatrzenia roszczeń a organy administracji potwierdzały ten stan rzeczy. Przyjęto jednolicie że obszar nie istnieje na skutek wycofania aktu go tworzącego z obrotu prawnego. Znaczna część nieruchomości stała się bezużyteczna. Również perspektywa zamieszkiwania w groźnym dla zdrowia klimacie akustycznym stała się udziałem mieszkańców. Mieszkańcy godzili się z tym losem mając na uwadze konieczność rozbudowy i funkcjonowania portu dla interesu regionu. Wielokrotnie byli przy tym zapewniani, że za swoje cierpienia otrzymają godziwą rekompensatę po utworzeniu OOU. W trakcie z konsultacji społecznych, na spotkaniach z przedstawicielami GTL S.A., zapewniano ich, że dopiero utworzenie OOU uchwałą z 2014 r. da władzom spółki podstawę prawną do wypłaty odszkodowań i wbudowania zabezpieczeń akustycznych w budynkach.

W 2013 r. związku z utworzeniem OOU w Warszawie, w oparciu o art. 129 ust. 2 i 4 p.o.ś. tysiące mieszkańców wystąpiło z pozwami o odszkodowanie (głównie wygłuszenie budynków), ponosząc przy tym wysokie koszty postępowań. Na skutek jednakże niezrozumiałej wykładni prawa, sprzecznej z zasadami państwa prawa i obowiązkiem budowania zaufania obywateli do organów państwa i do stanowionego prawa, pozwy mieszkańców są oddalane z podaniem jako powodu brak utraty mocy obowiązującej przez Rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego Nr 50 z dnia 7 sierpnia 2007 r. i upływu terminu zawitego liczonego od dnia wejścia w życie tego aktu. Podobnie sąsiedzi MPL Katowice w Pyrzowicach, w 2016 r. zwrócili się wnioskami o odszkodowanie do zarządzającego portem przedsiębiorstwa. GTL S.A., którego większościowym udziałowcem jest PP Porty Lotnicze, w odpowiedzi odmawia zaspokojenia roszczeń twierdząc, że wygasły one na skutek upływu terminu liczonego od dnia wejścia w życie uchwały Nr II/273/3/2008 Semiku Woj. Śląskiego, to jest aktu prawnego o którym sam prawodawca twierdzi, że wycofany został z obrotu 6 lat wcześniej!

Podkreślić należy stanowczo, że Obszar Ograniczonego Użytkowania dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie z 2011 r., ustanowiony na podstawie uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego Nr 76/11, powstał wobec uznania braku istnienia OOU dla Portu Chopina i konieczności jego istnienia dla funkcjonowania Portu Lotniczego. Powyższe, tj. podstawę podjęcia prac nad nowym OOU, potwierdził również Urząd Marszałkowski w pismach:

1. pismo Urzędu Marszałkowskiego z dnia 29.07.2015 r., PŚ-V.1431.13.2015.TW: gdzie wprost wskazano: „Powodem zobowiązania PP Porty Lotnicze do wykonania przeglądu ekologicznego w zakresie oddziaływania akustycznego na środowisko dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie oraz przystąpienia do tworzenia nowego obszaru ograniczonego użytkowania był stan prawny po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia z dnia 29 września 2009 r., II OSK 445/09 dotyczącego obowiązywania rozporządzenia Nr 50 Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 sierpnia 2007 r.”.

2. pismo Urzędu Marszałkowskiego z dnia 19 marca 2014 r., PŚ-V.1431.5.2014.TW: „Jak wynika z tytułu i treści uchwały Nr 76/11 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 20 czerwca 2011 r. utworzony został nowy obszar ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie. Wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że obszar ograniczonego użytkowania utworzony rozporządzeniem Nr 50 Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 sierpnia 2007 r. przestał obowiązywać”.

3. pismo Urzędu Marszałkowskiego z dnia 26 sierpnia 2013 r., PŚ-V.1431.13.2013.TW: „Obszar ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie utworzony rozporządzeniem Nr Wojewody Mazowieckiego z 2007 r. obowiązywał do czasu orzeczenia jego nieważności przez Naczelny Sąd Administracyjny Postanowieniem z dnia 29.09.2009 r., sygn. akt: II OSK 445/09”.

Tymczasem roszczenia mieszkańców są przez sądy powszechne oddalane wobec przyjęcia, że to nie uchwała Sejmiku Województwa Mazowieckiego Nr 76/11 z dnia 20 czerwca 2011 r. tworzy Obszar Ograniczonego Użytkowania dla Portu im. Fryderyka Chopina w Warszawie, ale wcześniejsze Rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego Nr 50 z dnia 7 sierpnia 2007 r. Tym samym sądy powszechne sprzeciwiają się stanowisku organów administracji i Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonemu w orzeczeniu z dnia 29 września 2009 r., II OSK 445/09 oraz w piśmie Prezesa NSA do Prezydent m. st. Warszawy z dnia 26.05.2010 r. (znak Ldz. BO-4660-24/10), jak i woli Prawodawcy.

O randze problemu niech świadczy i stanowisko zajmowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich, który nie tylko na zapytania obywateli, lecz i na inicjatywy Mazowieckiego Urzędu Marszałkowskiego odpowiadał jednoznacznie:

„.. zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich za niebudzące wątpliwości uznać należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego o utracie mocy dotychczas obowiązujących aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy z dniem wejścia w życie art. 144 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r….” (pismo RPO z dnia 01 kwietnia 2010 r., RPO-640548-X/2010/PM). Wobec powyższego Rzecznik odmówił wystąpienia do NSA o podjęcie uchwały, która wyjaśniałaby powstałe wątpliwości (pismo RPO z dnia 01 kwietnia 2010 r., RPO-640548-X/2010/PM).

Podobnie w sprawie mieszkańców OOU wokół lotniska w Pyrzowicach. Prawodawca obecnie utworzonego aktu – Sejmik Woj. Ślaskiego – informuje, że w latach 2008 – 2014 nie istniał żaden OOU wokół tego zakładu (informacja publiczna UMWŚ z 21 marca 2016 r. OS-OW-AU.1431.00005.2016, informacja publiczna UMWŚ z 7 lutego 2017 r. OS-OW-AU.1431.5.2017). Tymczasem obecnie zarządzający portem, z powołaniem na orzecznictwo sądów warszawskich oraz uchwałę SN III CZP 62/16, odmawia zaspokojenia roszczeń mających przecież źródła w groźnym dla zdrowia zatruciu środowiska naturalnego hałasem, twierdząc biegunowo odmiennie.

Podkreślić należy, że konstytucyjna zasada podziału władz zakłada istnienie równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Warunkiem zachowania tej równowagi jest zawarty m.in. w normach ustrojowych mechanizm wzajemnego hamowania władz, które nie działają w oderwaniu i autonomii od pozostałych. Sądy powszechne i SN nie mogę ingerować woli Prawodawcy, którą swoją wolę wyraził jednoznacznie wskazując przesłanki wszczęcia procedury ustanowienia OOU. Stanowisko sądów powszechnych narusza zakres kreacyjny organów administracji w tworzeniu OOU. Jak wskazał sam Pierwszy Prezes SN w piśmie z dnia 30.11.2015 r., BSA III-4111-1/15 kierowanym do Trybunału Konstytucyjnego „Przywiązanie ustawodawcy do respektowania zasada racjonalności w tworzeniu prawa stanowi podstawę systemu prawa (…). Skoro punktem wyjścia jest przyjęcie racjonalności ustawodawcy (…), to racjonalizm stanowionego prawa musi zostać uznany za składową przyzwoitej legislacji”. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej wskazać trzeba, że Prawodawca przyjął brak istnienia OOU i wobec tego założenia podjął i przeprowadził proces prawodawczy (tak też autorytet w zakresie Prawa ochrony środowiska – prof. Bartosz Rakoczy). Jak zatem można twierdzić, mając na uwadze społeczny odbiór wymiaru sprawiedliwości, że powyższe jest bez znaczenia dla wykładni art. 129 ust. 4 p.o.ś. przy instytucji z art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś.? Takie stanowisko, taka konstrukcja zaproponowana przez sądy powszechne obniża pewność prawa, nie pozwala przewidzieć daty początkowej zgłaszania roszczeń w trybie ar. 129 ust. 4 p.o.ś., co z kolei nasuwa konstatację o możliwym naruszeniu zasady zaufania do władz, czy też przyzwoitej legislacji.

To właśnie owe zmiany legislacyjne i niejasności przepisów doprowadziły do sytuacji zaprzeczenia obowiązywaniu Rozporządzenia Wojewody Nr 50 i uchwały Nr II/273/3/2008 przez organy administracji. Należy mieć na uwadze, że mówimy tu o aktach prawa miejscowego, które w sposób istotny ograniczają prawo własności, jego zakres, a zatem wymagane jest w takim przypadku, aby prawodawca w sposób jasny formułował przepisy przejściowe. W przypadku niniejszym zaś z całą pewnością z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia.

Pochodną zasady demokratycznego państwa prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji jest dyrektywa dostatecznej określoności regulacji prawnej. Odnosi się ona do wszelkich regulacji (pośrednio czy bezpośrednio) kształtujących pozycję prawną obywatela i stanowi także element zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa (wyroki TK z: 15 września 1999 r., K 11/99, 11 stycznia 2000 r., K 7/99, 21 marca 2001 r., K 24/00, 30 października 2001 r., K 33/00, 22 maja 2002 r., K 6/02, 20 listopada 2002 r., K 4102, 3 grudnia 2002 r., P 13/02, 29 października 2003 r., K 53/02, 9 października 2007 r., SK 70/06, 28 października 2009 r., K 32/08 i 29 maja 2012 r., SK 17/09). W wyroku z dnia 28 października 2009 r., k.p. 3/09 Trybunał Konstytucyjny zauważył, że: „norma konstytucyjna nakazująca zachowanie odpowiedniej określoności regulacji prawnych ma charakter zasady prawa. Znaczenie tej zasady przejawia się przede wszystkim w tym, że odnosi się ona – jako jedna z dyrektyw prawidłowej legislacji – do wszelkich regulacji kształtujących pozycję prawną jednostki. Zasady przyzwoitej legislacji obejmują między innymi wymaganie określoności przepisów, które muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny”.

Wymóg określoności odnosi się do relacji między państwem i obywatelami – adresatami badanej regulacji, którzy mają prawo oczekiwać czytelności, przejrzystości, a także nie rozmijania się skutków z rzeczywistymi intencjami prawodawcy. Należy to rozumieć jako nakaz precyzyjnego wyznaczania dopuszczalnego zakresu ingerencji. Ogólne zasady wynikające z art. 2 Konstytucji RP powinny być przestrzegane szczególnie restryktywnie, gdy chodzi o akty prawne ograniczające wolności i prawa obywatelskie oraz nakładające obowiązki wobec prawa (wyrok TK z 20 listopada 2002 r., K 41/02 i postanowienie z 11 lutego 2014 r., P 50/11).

W naszej ocenie nie jest możliwe usuwanie wadliwości legislacji w drodze wykładni przez sądy powszechne, bowiem musiałoby to w istocie polegać na zastąpieniu w tej roli Prawodawcy. Tym bardziej, że wykładnia taka jest wprost sprzeczna z reguła in dubio pro libertatem i zasadami wyrażanymi w art. 21 ust .2 Konstytucji RP. W przypadku gdyby Prawodawca chciał utrzymać w mocy akty prawa miejscowego, czy też gdyby chciał je utrzymać do dnia wejścia w życie kolejnych aktów prawa miejscowego to winien to, zgodnie z zasadami prawidłowej legislacji, wyraźnie przesądzić.

Mając na względzie powyższe wskazać należy, że mieszkańcy OOU mogli być w usprawiedliwionym przeświadczeniu co do prawnej możliwości zgłaszania roszczeń w terminie z art. 129 ust. 4 p.o.ś. od dnia ustanowienia (wejścia w życie aktu prawa miejscowego) OOU. W szczególności dlatego, że jedyną i wyłączną przyczyną ustanowienia OOU było przyjęcie, że poprzedni nie obowiązuje. Obecnie zaś ich powództwa są oddalane a nadto są oni obciążani wysokimi kosztami postępowań sądowych.

Czy obywatele, właściciele nieruchomości w granicach OOU, rodziny narażone na konieczność życia w wysokim hałasie lotniczym, który zagraża ich zdrowiu, są obywatelami drugiej kategorii? Czy sprawy tysięcy rodzin są mniej ważne, aniżeli kwestie obecnie toczonych sporów politycznych, jak i sporów między NSA i SN?

Groteskowa dyskusja jaka toczy się pomiędzy sądownictwem administracyjnym a sądownictwem powszechnym o mocy obowiązującej rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 50 z 2007 r. wywołuje destrukcyjne skutki dla stabilności systemu prawa i stanu praworządności. O ile bowiem pion administracyjny państwa i samorządu, po wydaniu postanowienia NSA z 29 września 2009 r. II OSK 445/09, jednolicie uznaje ten akt za nieobowiązujący, to pion sądownictwa powszechnego rozpoznaje jego moc aż do czasu utworzenia OOU uchwałą nr 76 z 2011 r. Prowadzi to do sytuacji, w której w oczach administracji aktem prawnym tworzącym OOU wokół Okęcia jest dopiero uchwała Sejm. Woj. Maz. nr 76 z 2011 r., zaś w oczach sądownictwa powszechnego jest nim rozporządzenie Woj. Maz. nr 50 z 2007 r. nowelizowane przez uchwałę Sejm. Woj. Maz. nr 76 z 2011 r. Konsekwencją tego sporu jest dla mieszkańców sytuacja, w której nie mogą oni przeciwdziałać ograniczeniom. Skargi składane na rozp. Woj. Maz nr 50 z 2007 r. są bowiem odrzucane przez WSA w Warszawie i NSA, gdyż akt ten utracił moc. Równocześnie roszczenia odszkodowawcze mieszkańców są oddalane przez sądy cywilne z biegunowo odmiennego powodu. Jest to zatem sytuacja, która w oczach poszkodowanych odbierana jest jako pułapka zastawiona na nich przez Państwo i nakierowana na osiągnięcie celu wywłaszczenia bez odszkodowania. Przykładem tego klinczu mogą być najnowsze orzeczenia WSA w Warszawie (IV SA/wa 1643/16 z 25 lipca 2016 r., postanowienie NSA II OSK 2596/16 z 10 listopada 2016 r.). Analogiczna sytuacja dotyczy kwestii obowiązywania chwały Nr II/273/3/2008 Sejmiku Woj. Śląskiego.

Wskazujemy, że Rzecznik, choćby mając na względzie własne, wyrażane w 2010 r., stanowisko nie powinien lekceważyć spraw mieszkańców OOU wokół portu na Okęciu i w Pyrzowicach. Wskazujemy, że w kwestionowanym przez nas orzecznictwie sądów powszechnych podnosi się brak jednolitości stanowiska sądów administracyjnych. W opisanej uchwale SN III CZP 62/16 z 22 listopada 2016 r. podniesiono ten argument wskazując na wyroki NSA w sprawach: w wyrokach z dnia 17 marca 2009 r., II OSK 1195/08, nie publ., II OSK 1231/08, nie publ., II OSK 1346/08, nie publ. oraz II OSK 1749/08, nie publ., gdzie rozporządzenie nr 50 z 2007 r. poddano merytorycznej kontroli i nie umorzono postępowania. Tym samym SN zdaje się wskazywać, że istnieją przesłanki dla wydania wnioskowanych uchwał.

Dlatego też, mając na uwadze powyższe, wnosimy jak na wstępie.

Z poważaniem