Kraków, dnia 27 grudnia 2016
Sąd Okręgowy w Warszawie
XXV Wydział Cywilny
al. Solidarności 127
00-898 Warszawa

Sygn. akt.: XXV C 1578/13
Powód: Stanisław i Helena Liberaccy reprezentowani przez r. pr. Łukasz Ptak.
Pozwany: Przedsiębiorstwo Państwowe „Porty Lotnicze” reprezentowane przez r. pr. Małgorzatę Łozowską.
Amicus
Curiae: Stowarzyszenie Przyjazne Lotniska z siedzibą w Krakowie (KRS: 547043) ul. Dietla50/12, 31-039 Kraków

Oświadczenie organizacji pozarządowej

Imieniem Stowarzyszenie Przyjazne Lotniska, działając na podstawie art. 63 k.p.c., oświadczam, że popieram wniosek powoda o wydanie przez tutejszy Sąd postanowienia w sprawie skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania o treści: czy art. 47 ust 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej, w zakresie w jakim przedłuża moc obowiązującą aktów wykonawczych oraz aktów prawa miejscowego nie istniejących w dniu 1 stycznia 2006 r., to jest w dniu wejścia w życie wymienionej ustawy, jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP i inkorporowanymi w tym przepisie zasadami bezpieczeństwa obrotu prawnego, pewności prawa i poprawnej legislacji?

Uzasadnienie

Stowarzyszenie Przyjazne Lotniska z siedzibą w Krakowie w zakresie celów statutowych zajmuje się ochroną środowiska poprzez strzeżenie zasady zrównoważonego rozwoju w realizacji przedsięwzięć infrastrukturalnych związanych z rozbudową i eksploatacją portów lotniczych na terenie Polski. Stowarzyszenie podejmuje różnorakie działania: uczestniczy w konsultacjach społecznych przy tworzeniu infrastruktury, prowadzi poradnictwo prawne dla poszkodowanych zatruciem środowiskowym, przedstawia stanowiska organom administracji odpowiedzialnym za projekty infrastrukturalne, zagospodarowanie przestrzeni, ochronę środowiska. Działalność Stowarzyszenia można śledzić na stronie internetowej: http://przyjaznelotniska.pl/ .

Uwadze Stowarzyszenia nie umknęła sytuacja w jakiej znaleźli się mieszkańcy terenów sąsiadujących z lotniskiem Okęcie. Szeroko znany jest problem zatrucia hałasem emitowanego na gęsto zaludnione tereny w związku z działalnością tego zakładu. Zjawisku temu towarzyszy nieudolność organów administracyjnych, które przez kilkanaście lat nie były w stanie skutecznie utworzyć obszaru ograniczonego użytkowania (OOU) wokół Okęcia, co powodowało, że mieszkańcy narażeni byli na utratę majątku i zdrowia bez możliwości skutecznego uzyskania rekompensat. Znana jest nam także polityka władz PP Porty Lotnicze, która nie jest nastawiona na zrównoważony rozwój ale priorytetowo na ekspansję ekonomiczną, kosztem stanu środowiska na terenach sąsiednich. Dość przecież wspomnieć, że port Okęcie rozwija się nieprzerwanie, mimo że na przestrzeni ostaniach 13 lat trzykrotnie utracił tytuł prawny do korzystania ze środowiska.

Wiadomym jest Stowarzyszeniu także dyskusja jaka toczy się pomiędzy sądownictwem administracyjnym a sądownictwem powszechnym o mocy obowiązującej rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 50 z 2007 r. O ile bowiem pion administracyjny państwa i samorządu, po wydaniu postanowienia NSA z 29 września 2009 r. II OSK 445/09, jednolicie uznaje ten akt za nieobowiązujący, to pion sądownictwa powszechnego rozpoznaje jego moc aż do czasu utworzenia OOU uchwałą nr 76 z 2011 r. Prowadzi to do sytuacji, w której w oczach administracji aktem prawnym tworzącym OOU wokół Okęcia jest dopiero uchwała Sejm. Woj. Maz. nr 76 z 2011 r., zaś w oczach sądownictwa powszechnego jest nim rozporządzenie Woj. Maz. nr 50 z 2007 r. nowelizowane przez uchwałę Sejm. Woj. Maz. nr 76 z 2011 r. Konsekwencją tego sporu jest dla mieszkańców sytuacja, w której nie mogą oni przeciwdziałać ograniczeniom. Skargi składane na rozp. Woj. Maz nr 50 z2007 r. są bowiem odrzucane przez WSA w Warszawie i NSA, gdyż akt ten utracił moc. Równocześnie roszczenia odszkodowawcze mieszkańców są oddalane przez sądy cywilne z biegunowo odmiennego powodu. Jest to zatem sytuacja, która w oczach poszkodowanych odbierana jest jako pułapka zastawiona na nich przez Państwo i nakierowana na osiągnięcie celu wywłaszczenia bez odszkodowania.

Jednoznaczne i pełne rozstrzygniecie tego sporu jest więc niezbędne dla zapewnienia przejrzystości procesu wymierzania sprawiedliwości w sprawach dotyczących OOU Okęcie. Nie stanowią wystarczającego wyjaśnienia problemu uchwały SN III CZP 34/15, III CZP 62/16, gdyż jedynie cząstkowo obejmują związane ze sporem zagadnienia a nie dotyczą meritum problemu. Samo bowiem uzasadnienie obu uchwał opiera się na założeniu, że wspomniane rozporządzenie było przepisem obowiązującym po dniu 15 listopada 2008 r. Żaden ze składów nie pochylił się zaś nad problemem, czy w ogóle wiązało ono jeszcze w tej dacie.

Obie wspomniane uchwały oraz inne orzeczenia oddalające roszczenia mieszkańców zasadzają się na poglądzie o objęciu rozporządzenia Woj. Maz. Nr 50 z 2007 r. działaniem przepisu intertemporalnego – art. 47 ust. 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (ustawa z dn. 29 lipca 2005 r.) którego dyspozycja stanowi: akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych ustawą z dn. 29 lipca 2005 r. zachowują moc obowiązującą do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego, przez organy przejmujące kompetencje. Zgodnie z poglądem wyrażanym wyrokach sądów powszechnych rozporządzenie Woj. Maz. Nr 50 z 2007 r. zostało utrzymane w mocy, aż do czasu wejścia wżycie uchwały Sejm. Woj. Maz. N6 76 z 2011 r. na mocy owego przepisu przejściowego.

Zakładając, że wspomniany przepis rzeczywiście obejmował swoją dyspozycją akt prawa miejscowego: rozporządzenie Woj. Maz. Nr 50 z 2007 r., to konstytucyjność tak ukształtowanej metanormy musi wzbudzać kontrowersje z punktu widzenia zgodności z art. 2 ustawy zasadniczej. Bowiem ustawodawca, wobec rygorów art. 92 ustawy zasadniczej, nie ma kompetencji do zupełnie dowolnego kształtowania treści przepisów przejściowych. W wyroku z dnia 14 lutego 2006 r. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że „wobec brzmienia art. 92 Konstytucji, ustawodawca nie ma pełnej swobody przy stanowieniu przepisów ustawowych utrzymujących w mocy dotychczasowe przepisy wykonawcze. Ustawodawca może utrzymać w mocy dotychczasowe przepisy wykonawcze, jeżeli przepisy te pozostają w związku treściowym z nową regulacją ustawową i służą jej wykonaniu. Dotychczasowe przepisy wykonawcze nie mogą być stosowane w zakresie, w jakim ustanawiają normy prawne o treści niezgodnej z treścią nowych unormowań ustawowych” (P 22/05, OTK-A 2006, nr 2, poz. 16). Ustawodawca wprowadzając tego rodzaju przepis przejściowy winien zatem dochować wierności regułom, jakie wynikają z obowiązującej w RP hierarchii źródeł prawa, a które to reguły znajdują szczegółowy wyraz z zasadach techniki legislacyjnej. W szczególności sposobowi stanowienia przepisów przejściowych poświęcony jest par. 33 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (z.t.p.), który stanowi: Jeżeli akt wykonawczy wydany na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego nie jest niezgodny z nową albo znowelizowaną ustawą, można go wyjątkowo zachować czasowo w mocy do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie nowego albo zmienionego przepisu upoważniającego. Warunkiem zatem zachowania aktu wykonawczego (aktu prawa miejscowego w tym wypadku) w mocy jest aby pozostawał on w korelacji treściowej z normą zmienianą na poziomie zgodności oraz aby był to akt dotychczasowy.

Przenosząc powyższe na casus rozporządzenia Woj. Maz. nr 50 z 2007 r. nie da się nie zauważyć, że akt ten wydany został z dniem 7 sierpnia 2007 a wszedł w życie 25 sierpnia 2007 r. Było to 20 miesięcy po wejściu w życie ustawy z 29 lipca 2005 r. W dacie jej wejścia w życie rozporządzenie Woj. Maz. nr 50 z 2007 r. w ogóle nie istniało. Nie był to więc akt prawny, który można by określić jako dotychczasowy a tym bardziej nie było obiektywnych możliwości zbadania poziomu zgodności jego treści z przepisem zmienianym. Treść ta bowiem w ogóle nie istniała.

Zatem zakres aplikacji normy inkorporowanej w treści art. 47 ust. 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. na przepisy, które nie istniały w dacie jej wejścia w życie mus budzić pytania o zgodność z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w bogatym orzecznictwie poświęconym zasadzie demokratycznego państwa prawnego niejednokrotnie bowiem wskazywał, że ten przepis ustawy zasadniczej wyraża fundamentalne reguły: bezpieczeństwa prawnego, prawidłowej legislacji, ochrony zaufania do prawa. Zasada państwa prawnego mieści w sobie wiele zasad szczegółowych, które mają wpływ na rozumienie zasady państwa demokratycznego i sprawiedliwości społecznej. (W. Sokolewicz, Artykuł 2, w: Garlicki, Konstytucja, t. 5, s. 11).

Zasada ochrony zaufania do państwa wiąże się z bezpieczeństwem prawnym jednostki. Wyraża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, „by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny” (wyr. TK z 7.2.2001 r., K 27/00, OTK 2001, Nr 2, poz. 29). Opierają się one zatem na pewności prawa, czyli takim zespole cech przysługujących prawu, które gwarantuje jednostce bezpieczeństwo prawne, umożliwiając jej decydowanie o swoim postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów państwa, a zarazem znajomości konsekwencji prawnych, jakie postępowanie to może za sobą pociągnąć (zob. wyr. TK z: 14.6.2000 r., P 3/00, OTK 2000, Nr 5, poz. 138; 19.11.2008 r., KP 2/08, OTK-A 2008, Nr 9, poz. 157; 20.1.2009 r., P 40/07, OTK-A 2009, Nr 1, poz. 4; 24.2.2010 r., K 6/09, OTK-A 2010, Nr 2, poz. 15). Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych (wyr. TK z 14.6.2000 r., P 3/00, OTK 2000, Nr 5, poz. 138; zob. także – jako jeden z wielu – wyr. z 2.4.2007 r., SK 19/06, OTK-A 2007, Nr 4, poz. 37). Chodzi przy tym o pewność prawa nie tyle w rozumieniu stabilności przepisów, co w aspekcie pewności tego, że na podstawie obowiązującego prawa obywatel może kształtować swoje stosunki życiowe. (wyr. TK z: 13.11.2013 r., K 2/12, OTK-A 2012, Nr 10, poz. 12; 20.12.1999 r., K 4/99, OTK 1999, Nr 7, poz. 165; 12.5.2015 r., P 46/13, Dz.U. z 2015 r. Poz. 702). Z zasady zaufania wynika zasada jednoznaczności prawa, rozumiana jako dyrektywa poprawnej legislacji. Odnośnie do nakazu respektowania przez ustawodawcę zasad przyzwoitej legislacji, stanowiących element zasady demokratycznego państwa prawnego, TK stwierdził, że zasady te obejmują m.in. „wymaganie określoności przepisów, które muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny”, a „standard ten wymagany jest zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności” (wyr. z 11.1.2000 r., K 7/99, OTK 2000, Nr 1, poz. 2). 

Tymczasem w rozwiązaniu normatywnym jakie kształtuje norma z art. 47 ust.2 ustawy z 29 lipca 2005 r., w zakresie w jakim dotyczy aktów prawa miejscowego wydanych już po dniu wejścia w życie tej ustawy, nie sposób dopatrzyć się realizacji opisanych zasad. Nie można bowiem racjonalnie zakładać, że spełnia wymóg ochrony zaufania do państwa i bezpieczeństwa obrotu norma, która przedłuża moc obowiązującą aktów prawnych hipotetycznych. Jak bowiem obywatele mogą w sposób racjonalny układać swoje sprawy życiowe, jeśli ustawodawca dokonuje prolongaty obowiązywania aktów, które na dzień wejścia w życie przepisu prolongującego nie tylko nie obowiązują ale nawet nie istnieją w postaci projektów? Ich treść stanowi przecież par excellence zagadkę. Trudno też zaiste uznać, że spełniona jest zasada poprawnej legislacji nakazująca stanowić prawo w sposób jednoznaczny i precyzyjny. Przepis intertemporalny powoduje bowiem skutek analogiczny jak norma wprowadzająca w życie inne przepisy. Wskutek jego zastosowania prolonguje się obowiązywanie innych norm. W tym zaś przypadku, skutkiem zastosowania przepisu przejściowego było przedłużenie mocy obowiązującej norm nieznanych. Norma, która utrzymuje w mocy przepisy o treści niewiadomej nie może zostać uznana za jednoznaczną czy precyzyjną.

Z tych to względów trafnie w niniejszej sprawi powód podnosi, że konstytucyjność omawianego przepisu winna zostać zbadana.

Amicus popiera wniosek powoda.